Evaluación estratégica de protección social en México: no bastan pisos mínimos, es imprescindible garantizar la calidad, la accesibilidad, la igualdad y la garantía de un sistema de protección social universal

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La protección social tiene como antecedente el establecimiento de la seguridad social en 1943, con la Ley de Seguridad Social, cuyo artículo 2 dispone que “la seguridad social tiene por fin garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que estará garantizada por el Estado”.

Uno de los objetivos principales de los esquemas de protección social es ofrecer a los trabajadores protección económica y de salud ante la vejez, la discapacidad y la muerte, así como ante la maternidad, enfermedades y accidentes que ocasionen incapacidad temporal para trabajar.

Aunque en la Constitución se señala la obligación del Estado de garantizar la seguridad social de los mexicanos, los datos de pobreza dados a conocer por el CONEVAL en 2016 dan cuenta de una disminución en el porcentaje de mexicanos que carecen de acceso a la seguridad social: 55.8% (68.4 millones de personas) respecto a 60.7% del año 2010. A pesar de la disminución, esta es aún la carencia social que presenta los niveles más altos de rezago.

Y es que, hoy día, tal como lo señala el CONEVAL, “la seguridad social no ha podido cubrir a todos los trabajadores y a sus familias ya que la legislación social sobre seguridad social ha quedado rezagada frente a las nuevas configuraciones de familia, por ejemplo, no considera la protección de los conyugues del mismo sexo y las familias homoparentales, lo que produce un nuevo tipo de exclusión a la seguridad social”.

Sin duda, la protección social es más amplia gracias a la cobertura de los programas no contributivos, tales como el Programa de Apoyo al Empleo, el Seguro Popular, el Seguro Médico para una Nueva Generación, Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, Pensión para Adultos Mayores y el Seguro para Jefas de Familia.

En el libro Evaluación estratégica de protección social en México, editado por el CONEVAL, se señala que la protección social —entendida como el conjunto de intervenciones de política pública cuyo objetivo es incidir en el manejo de riesgos que afectan el nivel de ingreso y consumo de la población durante su ciclo de vida— no está integrada y tiene problemas de concepción a nivel global que se reflejan en que las políticas de desarrollo social no están asociadas a derechos y no benefician a todos los mexicanos.

Asimismo, el acceso y calidad de los programas sociales es desigual y la complementariedad entre dependencias y entidades para llevarlos a cabo es débil además de que no existen instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable que podría caer en situación de pobreza o pobreza extrema con cualquier crisis inesperada.

En el informe, además, se hace un análisis de los riesgos asociados a la protección social que enfrentan los mexicanos durante el transcurso del ciclo de vida, los agrupa en cuatro dimensiones y considera que deben ser objeto de un sistema de protección social:

La primera se refiere a la falta de acceso a los servicios de salud que, además de repercutir en las condiciones de salud, incide en el gasto familiar. Esta dimensión tuvo avances importantes: la población con carencia de acceso a la salud, de acuerdo con las cifras del CONEVAL disminuyó 59.9% entre 2008 y 2016, esto equivale a que 23.8 millones de personas lograron acceso a los servicios de salud en ese periodo. Además de que la afiliación al Seguro Popular y al Seguro Médico para una Nueva Generación creció de manera importante, lo que representa un logro hacia la universalización de la cobertura en salud.

La segunda se refiere al trabajo y a su vez al desempleo, a la desocupación y subocupación, así como al periodo de licencia posparto y a la carencia de estancias o guarderías que les permitan a los padres o tutores continuar trabajando y, como consecuencia, tener un efecto en el ingreso de sus hogares. Además, la oferta de servicios de cuidado infantil, aunque diversa, no es suficiente en cuanto a lograr un equilibrio entre los horarios laborales y los de atención de este servicio.

Respecto a esta dimensión, como señala el informe, el nivel de tasa de desocupación parece bajo si se contrasta con los países que integran la OCDE, pero ello se debe a que la tasa de desocupación en el país no registra con precisión la alta rotación. La capacidad de atención de los programas de apoyo al empleo analizados es insuficiente (1.3 millones de personas atendidas en 2016) para aminorar el nivel de desocupación (1.9 millones en el mismo año).

Otro dato importante es sobre la participación de las mujeres en el ámbito económico, la cual ha aumentado pero se ha estancado en los estratos más pobres.

La tercera dimensión se refiere a las pensiones de vejez, ya que el sistema genera una desigualdad horizontal, pues dependiendo del lugar de residencia o sector laboral, los trabajadores tienen acceso a paquetes de beneficios muy diferentes.

Finalmente, la cuarta alude a un ingreso insuficiente o menor a la línea de bienestar económico, aunque el programa PROSPERA es una de las acciones que se han emprendido para enfrentar contextos económicos adversos, por su diseño, no es adecuado para enfrentar crisis económicas coyunturales. Por el contrario, el Programa de Empleo Temporal y su ampliación a zonas urbanas es una respuesta más eficiente a este tipo de crisis pero su cobertura y el monto que otorga no es suficiente.

El nuevo gobierno deberá enfrentar diversos retos en la seguridad social en el conjunto de políticas públicas que garanticen no solo el acceso a los servicios, sino a su calidad. Al momento se ha logrado establecer pisos mínimos en el acceso a los derechos sociales.

La Evaluación estratégica de protección social en México hace un contundente análisis sobre los riesgos en el tema y hace una propuesta general para enfrentarlos y constituir una base del sistema de protección social que contribuya al ejercicio efectivo de los derecho sociales, esté integrado conceptual e institucionalmente y tenga cobertura para toda la población y disponga de instrumentos para enfrentar tanto riesgos de largo como de corto plazo. Esta segunda edición, editada por el CONEVAL, busca fortalecer la discusión en torno a una de las problemáticas más complejas que afecta a los mexicanos.

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Evaluación Estratégica de Protección Social en México

El Coneval realizó, a finales de 2012, la Evaluación Estratégica de Protección Social en México, la cual describe las características de la protección social en términos de su relación con los derechos sociales, su cobertura, su alcance, su acceso y la calidad de los programas sociales que la atienden. Esta evaluación incluye un diagnóstico de los principales riegos económicos existentes en el transcurso del ciclo de vida, asociados a la protección social.

En esta evaluación, se consideró el término de protección social como la protección de la seguridad económica de las personas y sus hogares ante eventos como son el desempleo, la enfermedad, la invalidez, la vejez y la muerte. También considera las limitaciones que ciertos hogares tienen para obtener un ingreso suficiente para adquirir una canasta básica alimentaria. Este enfoque contempla que la protección social debe incluir aspectos de prevención y mitigación de los riesgos económicos, con el objeto de reducir la probabilidad y severidad de estos eventos, así como la vulnerabilidad de las personas cuando ocurren dichos riesgos.

Derivado de la evaluación realizada al Sistema de Protección Social, se obtuvieron las siguientes conclusiones:

 

  • Actualmente, la protección social es más amplia que hace 20 años debido a la mayor cobertura de los programas sociales, en especial aquéllos que se dirigen a la población con menores recursos.
  •  A pesar del avance en la cobertura, la protección social actual está fragmentada  y tiene problemas de concepción que se reflejan en los siguientes aspectos generales:
  •  Las políticas de desarrollo social, federal y en cada entidad federativa, no habían estado asociadas a los derechos sociales en conjunto.
  •  No han tenido un carácter universal.
  •  El nivel de acceso y la calidad de los programas sociales es desigual, pues se entregan beneficios diferentes a individuos con riegos similares.
  •  Es débil la coordinación y la complementariedad entre entidades y dependencias para entregar beneficios a la población vulnerable y en condición de pobreza.
  •  No existen instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable residente en áreas urbanas y que, además, pueden reactivarse frente a crisis inesperadas.

Deben ser objeto del Sistema de Protección Social en México las siguientes dimensiones: acceso a los servicios de salud, ingresos del trabajo, pensiones e ingresos totales insuficientes, las cuales agrupan los riesgos principales que afectan o vulneran la situación de las personas a lo largo de su vida:

Acceso a los servicios de salud
El gasto total en salud del Gobierno Federal creció 34.1 por ciento entre 2006 y 2012, pues aumentó de 314,409.1 millones a 421,682 millones.

La afiliación al Seguro Popular y al Seguro Médico para una Nueva Generación (ahora Seguro Médico Siglo XXI) creció de manera pronunciada en los últimos años. La población afiliada por el primero aumentó de 15.7 millones de personas en 2006 a 51.8 millones en 2011, mientras que la del segundo pasó de 819,400 personas en 2007 a un total acumulado de 5.7 millones de personas en 2011. Esto representó un paso importante en la universalización de la cobertura de salud.

La población afiliada al Seguro Popular es proporcionalmente mayor en los grupos de menores ingresos.

 La organización del sector salud en México es compleja y fragmentada, ya que ofrece una protección incompleta y desigual, lo que limita la continuidad de la atención.

El paquete de beneficios entre instituciones de salud es diferenciado en términos de contenido y extensión en perjuicio de quienes carecen de acceso a una institución de seguridad social.

Los datos presentados en esta evaluación reflejan las necesidades de salud de una población cuyo perfil de morbibilidad se está transformando, es decir, se ha transitado de un predominio de enfermedades transmisibles a las asociadas con patologías relacionadas con el proceso de envejecimiento.

Trabajo
Hasta 2012, México era uno de los pocos países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) que no contaba con seguro de desempleo.

La capacidad de atención que brindan los programas de apoyo al empleo que fueron analizados en esta evaluación es insuficiente para aminorar el nivel de desocupación y subempleo del país. México es uno de los países de la OCDE que menos gasta en políticas activas de empleo.

La participación económica de las mujeres ha aumentado en el transcurso de las últimas décadas de manera pronunciada; sin embargo, ha permanecido sin cambios en los estratos más pobres. Aunque la oferta del cuidado infantil es diversa (IMSS, ISSSTE, SEP, SNDIF, SEDESOL), aún resulta insuficiente en términos de armonizar los horarios de atención con los laborales y de acceso por parte de las mujeres con escasos recursos.

Existen barreras a la portabilidad de las pensiones de vejez lo que provoca que las personas limiten su movilidad entre trabajos y que las dependencias paguen sobrecostos porque los asegurados pueden recaer en conductas abusivas para obtener beneficios.

Pensiones
Las pensiones de vejez también tienen un problema múltiple, ya que los trabajadores cotizan en varios sistemas de pensiones simultáneamente dependiendo de lugar donde laboren.

El sistema de pensiones de vejez genera desigualdad, pues dependiendo de las características contingentes como el lugar de residencia o el sector de trabajo, trabajadores con características similares tienen acceso a paquetes de beneficios diferentes.

Ingresos insuficientes
La expansión del programa Oportunidades protegió a más familias a partir de la crisis de 2010, pero este programa, por diseño, no es adecuado para enfrentar las crisis económicas coyunturales.

El incremento presupuestal del Programa de Empleo Temporal (PET) y su ampliación a zonas urbanas es una respuesta más eficiente a crisis económicas coyunturales, pero el monto y cobertura del programa resulta insuficiente.

Con excepción del PET, ninguno de los programas existentes de transferencias responde a pérdidas coyunturales en el ingreso de los hogares, sino que están más enfocados en el desarrollo de las capacidades de las personas para contribuir a la ruptura del círculo intergeneracional de la pobreza.

Debido a la incapacidad del Sistema de Seguridad Social para brindar protección efectiva a toda la población, así como a un crecimiento económico insuficiente, el país cuenta con vacíos y necesidades concretas que son ocupados por instrumentos (federales, estatales e incluso municipales) pequeños, dispersos, inconexos, cuyo presupuesto crece cada año. Estos instrumentos de Protección Social no logran solucionar el problema de fondo. Sin tener una solución integral a la Protección Social en su conjunto este fenómeno crecerá necesariamente.

En síntesis, la cobertura incompleta de la seguridad social, la creación desordenada de nuevos instrumentos no contributivos que intentan complementar la seguridad social tanto a nivel federal como estatal, así como la carencia de instrumentos de política social para enfrentar las crisis coyunturales, entre otros aspectos, han motivado a distintos autores e instituciones a formular propuestas, algunas ya consideradas en las reformas fiscal y laboral, para mejorar el conjunto de instrumentos de Protección Social en México.

Esto es relevante porque la Protección Social es uno de los elementos clave para articular el desarrollo social con desarrollo económico. Será necesario evaluar si las recientes reformas (entre ellas la fiscal y la de seguridad social) puedan solventar algunos de estos problemas y que la ruta tomada sea la de mejorar el acceso efectivo a los derechos sociales.

La versión completa de la Evaluación Estratégica de Protección Social en México 2012 está disponible en http://ow.ly/u6WSG